Um síðustu mánaðamót urðu 10 starfsmenn Húsnæðisstofnunar ríkisins að axla pokann sinn og halda út í atvinnuleysið í Reykjavík. Þung spor fyrir hvern þann sem þau gengur og líklega ekki mikil huggun í því „að það er í mörgu leyti í andstöðu við almenn sjónarmið um hlutverk ríkisstofnan að Húsnæðisstofnun reki arkitekta- verkfræðistofu“ eins og segir í greinargerð með frumvarpi félagsmálaráðherra um breytingar á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, sem liggur fyrir Alþingis. Verður þeim kannski hugsað til embættis húsameistara ríkisins, em er óhagganlegt á sínum stað og virðist bæði utan og ofan við þessi almennu sjónarmið Jafnaðarmannaflokks Íslands um hlutverk ríkisstofnana?
Huggun harmi gegn er að starfsmönnum gefst kostur á að einkavæða sig, stofna hlutafélag og gera verktakasamning við stofnunina. Þetta á að leiða til mikils sparnaðar fyrir Húsnæðisstofnun ríkisins og þannig mæta markmiðum fjárlaga. Vonandi gott fyrr þá sem eru einkavæðingarhæfir – a.m.k. meðan verkefni er að hafa – hinir verða að bjarga sér. Lífið er „survival of the fittest,“ sagði Darwin, hinir sterkustu lifa, og enginn almennilegur nútíma jafnaðarmaður með framtíðarsýn og vegabréf inn í 21. öldina rís gegn sjálfu markaðslögmálinu og samkeppnisskilyrðinu sem vinnuaflið verður að standast. Nema húsameistari ríkisins. Ekki þar fyrir að ég telji að ríkisstofnun eigi að vera kyrrmynd fortíðar, sett á laggirnar til þess að mæta þörf á einhverjum tíma og starfa áfram um aldur og ævi. Ekkert er eðlilegra en að velta fyrir sér starfsemi ríkisstofnunar, verkefnum hennar, skipulagi og hlutverki.
Löggjafinn samþykkir eftir á.
Fyrir Alþingi liggur frumvarp um breytingará Húsnæðisstofnun ríkisins. Það lýsir skoðun félagsmálaráðherra á hlutverki stofnunarinnar og hvernig hún eigi að starfa og leggur ráðherra fram tillögur um lagabreytingar til að ná fram markmiðunum. Það verður ekki gert að umræðuefni hér heldur hitt að nú þegar hefur ákveðnum breytingum verið hrint í framkvæmd að boði ráðherra án þess að viðeigandi lagabreytingar hafi náð fram að ganga. Sú staðreynd er mikið umhugsunarefni. Hversu langt nær framkvæmdavaldið og getur handhafi þess, ráðherrann, í krafti valds síns teygt sig æ lengra inn á verksvið annarra, svo sem löggjafarvaldsins eða annars stjórnvalds, sem að lögum er falið það verkefni sem ráðherrann hlutast til um?
Mér er það ekkert launungarmál að handhafar framkvæmdavaldsins hafa að mínu mati seilst of langt, farið út fyrir valdsvið sitt og ráða um of störfum löggjafarþingsins. Það er ójafnvægi milli framkvæmdavalds og löggjafarvalds. Innan framkvæmdavaldsins er líka mikið ójafnvægi, en það lýtur ekki að öllu leyti valdi viðkomandi ráðherra. Framkvæmdavaldið er skipað með lögum og skiptist í meginatriðum milli ríkis og sveitarfélaga og síðan skiptist ríkisþátturinn upp í einstakar ríkisstofnanir. Sveitarstjórnum er ætlað sjálfstæði í eigin málum undir yfirstjórn félagsmálaráðuneytisins sem fer með málefni sveitarfélaga og eftirlit með því að sveitarstjórnir fari að lögum. Allir þekkja baráttu sveitarfélaga fyrir því að halda aftur af íhlutun ríkisvaldsins í málefni þeirra, hvort heldur er um að ræða tekjustofna eða verkefni.
Almennt heyra ríkisstofnanir undir viðkomandi fagráðherra en oft er þeim stjórnað af sérstökum stjórnum em starfa samkvæmt lögum. Breytilegt er hvernig valdsviði stjórnanna er háttað og sambandi þeirra við ráðherra. Varðandi Húsnæðisstofnun ríkisins er skipan mála þannig að þótt stofnunin heyri undir félagsmálaráðuneytið lýtur hún engu að síður sérstakri stjórn sem kosin er af Alþingi. Lögin um Húsnæðisstofnun ríkisins takmarka mjög valdsvið ráðherra í málefnum stofnunarinnar og fela það stjórninni.
Ráðherrar draga sér vald.
Undanfarin ár hefur verið rík tilhneiging til þess af hálfu ráðherra að blanda sér inn í verkefni stjórnarinnar og draga til sín vald úr höndum hennar. Nýjasta dæmið er sú ákvörðun ráðherra að leggja niður störf í stofnuninni. Þessi stöðuga viðleitni ráðherra til þess að draga til sín valdið er mikið áhyggjuefni. Hún raskar þeim grundvelli sem stjórnskipanin hvílir á og vegur að sjálfu lýðræðinu. Vissulega er þetta breytilegt eftir ráðherrum, en þróunin er í þessa átt og mér virðist að ráðherrar verði verri hvað þetta varðar eftir því sem þeir sitja lengur samfellt við völd. Alvarlegasta sjúkdómseinkennið á lýðræðinu virðist mér vera sú tilhneiging framkvæmdavaldsins að taka ákvörðun, sem formlega heyrir undir annan aðila, hrinda henni í framkvæmd og leita síðan samþykkis eftir á eða jafnvel véfengja að nokkurt samþykki þurfi. Um þetta mál má nefna mörg dæmi. Eitt fyrsta verk núverandi ríkisstjórnar var að kaupa nokkra nýja ráðherrabíla, þótt enga heimild til þess væri að finna í fjárlögum. Sótt var um heimild löngu síðar í fjáraukalögum. Annað dæmi var ákvörðun um að leggja niður bókaútgáfu Menningarsjóðs. Þriðja dæmið er að störf á þjónustusviðið tæknideildar Húsnæðisstofnunar ríkisins voru lögð niður að boði ráðherra, þrátt fyrir að sami ráðherra hafi viðurkennt að til þess þyrfti áður lagabreytingu og þrátt fyrir að fyrir liggi að ráðherrann hafi ekki vald til þess að gefa fyrirmæli um að leggja niður störf á stofnuninni. Það sé á valdi húsnæðismálastjórnar, ef það á annað borð samrýmist lögum um stofnunina og gera slíkt. Eftir á er síðan farið í björgunarleiðangur til þess að réttlæta aðgerðina. Það er fróðlegt að rekja í stuttu máli þá röksemdafærslu og bera saman við það sem áður var fram komið.
Með fjárlögum skal land byggja…..
Upphaf sögunnar er að í fjárlagafrumvarpinu eruð boðaðar ýmsar breytingar á gildandi lögum til þess að hrinda markmiðum fjárlagafrumvarpsins í framkvæmd, meðal annars á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins. Gert er ráð fyrir að draga úr rekstrarkostnaði stofnunarinnar en halda sértekjum og fá þannig peninga upp í framlag ríkisins til Byggingarsjóðs verkamanna, sem er þá skorið niður að sama skapi. Í fjárlagafrumvarpinu stendur á bls. 356: „Félagsmálaráðuneytið hefur ákveðið að gera ráðstafanir í rekstri stofnunarinnar sem eiga að skila þeim sparnaði sem að ofan greinir. Meðal annars er fyrirhugað að hætta starfsemi hönnunardeildar Húsnæðisstofnunar og selja eigur hennar, horfið verði frá skyldusparnaði í núverandi mynd og umfang annarra þátta dregið saman. Stefnt er að því að þessar ráðstafanir komi til framkvæmda í byrjun næsta árs og mun verða lagt fram frumvarp til laga um breytingar á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins í þessu skyni á haustþingi.“
Með öðrum orðum; nauðsynlegt er að samþykkja lagabreytingar til þess að hönnunardeild verði lögð niður. Síðan er frumvarpið lagt fram og í því eru ofangreindar tillögur og reyndar fleiri. Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, sem fylgir frumvarpinu, segir: „Auk niðurfellingar á skyldusparnaði er m.a. ráðgert að leggja niður hönnunardeild stofnunarinnar“ og „það er mat fjármálaráðuneytisins að þær breytingar sem frumvarpið felur í sér, verði það að lögum, veiti félagsmálaráðherra og stjórnendum stofnunarinnar nægilegt svigrúm til að ná markmiðum fjárlagafrumvarpsins.“
Nú gerðist það hins vegar að félagsmálaráðherra lagði frumvarpið fram afar seint á haustþinginu og ekki var nokkur vegur að afgreiða það fyrir jól. Reyndar liggur það enn óafgreitt í þinginu. Þá byrjaði ballið. 21. desember ritaði félagsmálaráðherra stofnuninni bréf og þar stendur: „Húsnæðisstofnun er hér með falið að grípa nú þegar til nauðsynlegra aðgerða til að markmiðum fjárlaga verði náð. Í því skyni er yður falið að leggja niður störf þ.á.m. á svonefndri hönnunardeild (þjónustusviði tæknideildar) og hagræða í starfseminni sem sem verða má.“ Nú var ekki lengur þörf á samþykki Alþingis með lagabreytingu, heldur dugði það eitt að fjárlögin gerðu ráð fyrir þessari breytingu.
Marklaus fyrirmæli.
Bréfið var lagt fyrr húsnæðismálastjórn sem var sammála um það að félagsmálaráðherra hefði ekkert vald til þess að fyrirskipa þessar breytingar og því fyrirmælin marklaus. Þá taldi stjórnin æskilegast að frumvarpið yrði afgreitt áður en störf á hönnunardeild yrðu lögð niður. Ef þetta ætti að gerast yrði annað hvort að breyta lögum eða húsnæðismálastjórn sjálf að taka ákvörðunina. Sú ákvörðun yrði að rúmast innan ramma núgildandi laga og benda má á að þjónustusvið tæknideildar er lögbundið í 109. grein laga um Húsnæðisstofnun ríkisins. Það voru því miklar efasemdir innan stjórnarinnar um það að stjórnin gæti yfirhöfuð lagt niður hönnunardeildina að óbreyttum lögum. Hins vegar voru líka uppi þau sjónarmið að mæta vilja ráðherra en til þess þyrfti þá meiri tíma.
Ekki líkaði ráðherra þetta og ritaði því annað bréf dags. 4. janúar 1993 og þar stendur m.a.: „Sú ákvörðun sem birtist í fjárlögunum að draga verulega úr launakostnaði og leggja niður hönnunardeildina er engan vegin bundin við afgreiðslu frumvarps þess um stofnunina sem nú liggur fyrir Alþingi.“ Hér er heldur betur búið að snúa hlutunum á hvolf. Fyrst er frumvarpið lagt fram til þess að ná fram markmiðum fjárlaga, síðan rækilega lýst yfir að hrinda eigi aðgerðunum í framkvæmd af því að búið sé að afgreiða fjárlög og loks að þær séu ekki bundnar við afgreiðslu frumvarpsins. Á þessu stigi málsins hlýðir framkvæmdastjóri stofnunarinnar ráðherra sínum, sendir út bréf og tilkynnir starfsmönnum á hönnunardeild að ráðherra hafi ákveðið að leggja niður störf þeirra og þeir eigi að hætta í janúarlok. Björgunarleiðin út úr þessari vitleysu var sú að á næsta stjórnarfundi var því haldið fram að húsnæðismálastjórn hefði samþykkt að leggja niður hönnunardeildina á þeim fundi þar sem fyrra bréf ráðherra var rætt og lögð fram breytingartillaga við fundargerð þess fundar, sem sneri við efni fundargerðarinnar. Sú breytingartillaga var síðan samþykkt með 4 atkvæðum gegn 3.
Valdasýki er smitandi.
Til að enda þessa sögu um beitingu valdsins skal frá því greint að í greinargerð lagadeildar stofnunarinnar, sem ég óskaði eftir, kemur fram að framkvæmdastjórinn verði að fá samþykki stjórnar fyrir uppsögn starfsmanna eða niðurfellingu á stöðum, en lokaorðin í álitsgerðinni geta verið lokaorð í greininni: „Undirritaðir álíta að formlegt samþykki eftir á geti fullnægt ofangreindum skilyrðum.“ Afgreiðsla á frumvarpinu sem fyrir Alþingi liggur er þá líklega formlegt samþykki eftir á. Hér er einmitt komið að kjarna málsins, praxísinn verður í ríkari mæli sá að framkvæma fyrst og spyrja svo. Þessi praxís er í reynd orðinn viðurkennd stjórnunaraðferð, um það bera vitni fjáraukalög margra síðustu ára, framkvæmdavaldið hefur í reynd tekið til sín hluta af verksviði löggjafarvaldsins.
Þetta sjúkdómseinkenni á framkvæmd lýðræðisins sést víðar, enda sjúkdómurinn, valdasýki, mjög smitandi. Innan sveitarstjórna örlar á þessu, þótt að sjálfsögðu sé það mismunandi eftir sveitarstjórnum og mönnum. En sjálfur hef ég setið í sveitarstjórn í 11 ár og oft orðið vitni af því að þeir sem með valdið fara hafa svo framkvæmt fyrst og spurt svo. Þetta hefur farið versnandi síðustu ár og ég velti því fyrir mér hvort það eigi almennt við um stjórnsýsluna á sveitarstjórnarstiginu að eftir höfðinu dansi limirnir, valdsmenn sveitarstjórnarinnar fari í pínulítinn ráðherraleik. Einkum þykir mér sem sveitarstjórnarvaldið hafi aukist síðustu árin.
Til félagsmálaráðuneytisins hefur verið skotið málum af þessum toga, kvartað yfir því að ákvarðanir séu ekki teknar formlega fyrr en eftir á og úrskurðir ráðuneytisins bera það glöggt með sér að þessi stjórnunaraðferð er viðurkennd. Í stuttu máli sé það nægilegt að formleg staðfesting komi eftir á, þrátt fyrir að lög kveði skýrt á um að fyrst skuli ákvarðanir teknar á réttum vettvangi með réttum hætti, síðan framkvæmt. Armur framkvæmdavaldsins er orðinn of langur.
Kristinn H. Gunnarsson.
Vikublaðið 25. febrúar 1993
Athugasemdir