Bráðabirgðalög ekki réttlætanleg

Greinar
Share

Í sumar voru sett bráðabirgðalög um breytingu á lögum um lax- og silungsveiði og fleiri lögum í því skyni að lögfesta efni tilskipunar Evrópusambandsins nr. 91/67/EBE sem varðar skilyrði á sviði heilbrigðis eldisdýra. Efni laganna er umdeilt, en ekki síður að landbúnaðarráðherra f.h. ríkisstjórnarinnar skuli hafa tekið sér lagasetningarvaldið. Ég tel að ekki hafi verið færð fram rök fyrir því að rétt hafi verið eða nauðsynlegt að setja bráðabirgðalög og ef áfram verður gengið á þessari braut þá geti ríkisstjórnin, núverandi eða þær sem síðar munu koma, með vísan til fordæmisins sem sett var nú, rökstutt það að setja bráðabirgðalög nánast að vild.

Alþingi verði kallað saman
Með breytingu á stjórnarskránni 1991 voru gerðar ýmsar breytingar á starfsháttum Alþingis sem ætlaðar voru til að styrkja löggjafarvaldið og meðal annars breytt ákvæðum í stjórnarskrá um heimild til að gefa út bráðabirgðalög. Það hafði tíðkast í verulegum mæli að ríkisstjórn tók sér vald til þess að setja lög og vildu menn breyta því. Helstu breytingar voru að Alþingi situr nú allt árið og getur hvenær sem er komið saman. Rætt var um hvort afnema ætti alveg heimild ríkisstjórnarinnar til útgáfu bráðabirgðalaga en ekki var samstaða um það og því er heimildin enn í stjórnarskrá. En bætt var við ákvæðum um að bráðabirgðalög skyldi leggja strax fyrir Alþingi þegar það kæmi saman að nýju og að lögin féllu úr gildi að 6 vikum liðnum , ef Alþingi hefði þá ekki samþykkt þau. Þessi ákvæði afmörkuðu vissulega heimildina betur en áður var, en aðalbreytingin var eftir sem áður í nýjum skilningi á því hvenær rétt væri að grípa til þessarar heimildar.
Frumvarpið um stjórnarskrárbreytinguna var lagt fyrir Alþingi fyrir kosningarnar 1991 og samþykkt og svo aftur á vorþinginu eftir kosningar eins og áskilið er að gera þegar stjórnarskránni er breytt. Samstaða náðist á Alþingi um breytinguna og voru formenn allra þingflokka flutningsmenn málsins. Ólafur G. Einarsson, formaður þingflokks Sjálfstæðisflokksins, mælti fyrir málinu á fyrra þinginu í neðri deild Alþingis. Í ræðu sinni sagði hann m.a.:" Við þingflokksmenn höfum ekki uppi tillögur um að breyta starfstíma Alþingis að neinu verulegu leyti. Það verður að þróast eftir sínum lögmálum á næstu árum. En við leggjum til að þingið verði sett 1. okt. og það starfi fram í maí, lengur eða skemur eftir því sem verkast vill. Þá sé þingfundum frestað til loka þingársins með því skilyrði að það sé kallað saman ef nauðsyn krefur, t.d. til þess að afgreiða aðkallandi löggjöf að ósk ríkisstjórnarinnar eða efna til mikilvægra umræðna. Við teljum þetta mikilsverða breytingu sem treysti störf Alþingis og stöðu löggjafarsamkundunnar í stjórnkerfinu. Alþingi er því starfshæft allt árið og getur komið til funda mjög skjótlega ef þörf er á. Þessa breytingu ber að nokkru leyti að tengja þeirri umræðu sem verið hefur um bráðabirgðalög nú upp á síðkastið."
Síðar segir Ólafur frá því að ekki hafi verið samstaða um að afnema með öllu heimildina til að gefa út bráðabirgðalög og "niðurstaða okkar varð sú að gera nokkrar breytingar á ákvæðunum um útgáfu bráðabirgðalaga og meðferð þeirra á Alþingi, og mun ég koma að þeim síðar, en jafnframt þessa breytingu á starfstíma Alþingis í því skyni að ekkert stæði í vegi fyrir því formlega að Alþingi gæti komið saman til fundar með stuttum fyrirvara ef eftir því væri óskað og ríkisstjórn teldi það mikilvægt. Þetta var sú niðurstaða sem unnt var að fá með samþykki allra nefndarmanna." Á síðara þinginu sem breytingarnar voru til meðferðar tók Ólafur, sem þá var orðinn menntamálaráðherra, aftur til máls og sagði þá m.a.: "Í fyrsta lagi að þingið mun starfa allt árið og í einni málstofu sem auðvitað er mjög veigamikil breyting. Ég tel líka að sú breyting út af fyrir sig hafi það í för með sér að útgáfa bráðabirgðalaga ætti því sem næst að vera úr sögunni, ef ekki alveg."
Þetta er alveg skýrt hjá 1. flutningsmanni málsins sem talaði fyrir hönd allra þingflokka, ætlunin er að Alþingi verði kallað saman ef þörf er talin á löggjöf. Til frekari áréttingar vil ég vitna til ummæla Margrétar Frímannsdóttur, sem var 1. flutningsmaður málsins í neðri deild á síðara þinginu : "Kjarni þess er að afnema deildaskiptingu Alþingis og að Alþingi starfi framvegis í einni málstofu. Jafnframt er reynt með ýmsum hætti í frv. að styrkja stöðu Alþingis í stjórnkerfinu. Þannig mun Alþingi starfa allt árið sem er tvímælalaust mikið framfaraspor. Það mun annars vegar leiða til þess að nefndir þingisins geta starfað allt árið í fullu umboði og hins vegar til þess að Alþingi afsalar sér aldrei sínum hluta löggjafarvaldsins yfir til framkvæmdavaldsins eins og verið hefur. Að vísu er það svo að ríkisstjórn mun áfram hafa heimild til þess að leggja til við forseta að gefa út bráðabirgðalög meðan þingfrestanir standa, en það er skilningur allra sem að þessu máli hafa staðið að til þess komi ekki nema í sérstökum neyðartilvikum, heldur verði tekinn upp sá nýi siður að verði þörf á skjótri löggjöf utan venjulegs starfstíma Alþingis, t.d. yfir sumartímann, þá verði Alþingi kallað saman til aukafunda til þess að afgreiða hana með eðlilegum hætti."

Alþingi aldrei kallað saman
Það fer ekki á milli mála að þessi breyting hefur dregið mikið úr því að bráðabirgðalög hafi verið sett. Aðeins átta sinnum frá 1991 hefur verið gripið til þessarar heimildar, sem er mikil breyting frá því sem áður tíðkaðist. Engu að síður hefur verið tregða hjá ríkisstjórn til þess að kalla þing saman og í flestum þessara tilvika tel ég að útgáfa bráðabirgðalaga hafi ekki samrýmst yfirlýstum skilningi Alþingis. Það er greinilegt að tilhneiging er hjá ríkisstjórninni til þess að breyta túlkuninni til rýmkunar og sér í hag. Segja má að í sumar hafi steininn tekið úr. Vissulega eru það dómstólar sem eiga síðasta orðið um það hvernig beri að túlka þetta ákvæði stjórnarskrárinnar, en við mat sitt hljóta þeir að hafa til hliðsjónar viðbrögð Alþingis hverju sinni við bráðabirgðalagasetningunni. Ef þingmenn fallast á að rétt hafi verið að beita ákvæðinu í sumar er búið að gerbreyta þeim skilningi sem lá til grundvallar stjórnarskrárbreytingunni fyrir 12 árum. Það verður að mínu mati að halda túlkuninni í því horfi sem þá var samkomulag um, því annars er verið að veikja stöðu Alþingis.

Fordæmalaus lagasetning

Til þess að gefa út bráðabirgðalög þarf brýna nauðsyn að bera til. Það er mér mjög til efs að rök standi til þess í þessu máli. Þar koma til mörg atriði. Í fyrsta lagi þá er Alþingi starfhæft og gat komið saman í sumar, ef ríkisstjórnin taldi þess þurfa. Í öðru lagi hafði málið langan aðdraganda. Það var vitað fyrir löngu að frestur til að lögfesta efnisatriði reglugerðar ESB rann úr um mitt ár 2002 og frumvarp var tilbúið í ráðuneytinu þá um vorið. Í þriðja lagi var málið komið í þinglega meðferð. Það var lagt fyrir Alþingi 6. mars 2003 eða 9 dögum áður en þingi lauk fyrir síðustu Alþingiskosningar. Landbúnaðarnefnd Alþingis fékk þá málið til meðferðar og komst að því að verulegur ágreiningur var um frumvarpið. Ákveðið var að senda það til umsagnar hagsmunaaðila og fresta afgreiðslu þess. Í fjórða lagi kom Alþingi saman aftur í maílok sl. og þá var hægur vandi að leggja málið fyrir að nýju endurskoðað í ljósi framkominna umsagna og athugasemda. Það var ekki gert.
Ég veit engin dæmi þess að bráðabirgðalagavaldi hafi verið beitt í máli sem á sér langan aðdraganda, hefur verið lagt fyrir Alþingi og það ekki viljað gera að lögum að sinni. Ef þetta verður talið ásættanlegt sýnist mér að ríkisstjórn geti nánast að vild gert frv., sem ekki fæst afgreitt á Alþingi, að lögum með því að setja bráðabirgðalög við fyrsta tækifæri. Full ástæða er til þess að sporna við þessari þróun og halda fast við þann skilning sem ákveðinn var í upphafi. Raunar sé ég ekki þær aðstæður sem geta réttlætt útgáfu bráðabirgðalaga. Ef stjórnsýslan er það virk að mögulegt er að gefa út bráðabirgðalög, þá getur Alþingi komið saman og samþykkt löggjöf. Það er ekki flóknara fyrir Alþingi að koma saman en ráðuneyti og forsetaembættið.

Miklir hagsmunir í laxveiðum

Í málinu eru ekki aðeins hagsmunir fyrirtækja sem framleiða hrogn og seiði til útflutnings. Stærstu hagsmunirnir eru tengdir laxveiði verðmætum sem því tengist. Réttindin og hlunnindi þeim tengd eru metin á um 30 milljarða króna og árlegar tekur eru taldar vera 3-4 milljarðar króna. Þessar tekjur gera það að verkum að búseta á mörgum jörðum er möguleg og án þeirra færu margar jarðir í eyði. Fulltrúar þessara hagsmuna eru uggandi um sinn hag og óttast þá breytingu að leyfa innflutning á lifandi laxi, en fram að setningu bráðabirgðalaganna í sumar hefur gilt algert bann við slíkum innflutningi. Óttast er að erlendir laxastofnar blandist þeim stofnum sem ganga í laxveiðiárnar og það geti leitt til þess að veiði leggist af. Ef það gerist verða laxveiðihlunnindin lítils virði. Landbúnaðarráðherra segir að allt hafi verið gert til þess að draga úr hættu á erfðablöndun, sem gæti valdið tjóni á íslenska laxastofninum. Þrátt fyrir það er verið að ganga skref afturábak, það hlýtur að vera minni hætta á skaða án innflutnings heldur með innflutningi og það skref bætist við annað ekki síður umdeilt sem stigið var fyrir 2-3 árum, að leyfa laxeldi í sjó.
Spurningin er hvort sé hægt að viðhalda innflutningsbanni og nú liggur fyrir álitsgerð Stefáns Más Stefánssonar, prófessors um að slík sé mögulegt með því að vísa til þess að nauðsynlegt sé að vernda innlenda laxastofna. Í umsögn Bændasamtaka Íslands kemur fram, það mat stjórnar samtakanna að enginn vafi er á því, að þessar breytingar fela í aukna hættu á að fisksjúkdómar berist til landsins, sem geti valdið búsifjum og náttúruspjöllum. Bæði Veiðimálastofnun og Náttúrufræðistofnun Íslands eru andsnúin því að heimila innflutning á laxfiskum og leggja áherslu á að tryggja verndun innlendu stofnanna.
Hinir hagsmunirnir í þessu máli eru miklu minni en laxveiðihlunnindin gefa af sér. Útflutningur á laxahrognum var á síðasta ári um 130 milljónir króna og þar af um 94 milljónir króna til ESB landa . Árið 2001 var nam þessi útflutningur um 116 milljónum króna og þar af um 97 milljónum króna til ESB landa. Enginn útflutningur var á lifandi laxi þessi ár og hefur ekki verið síðan árið 2000 og þá í litlum mæli. Þótt sjálfsagt sé að gæta að útflutningshagsmunum þá má ekki gera það á kostnað þeirra hagsmuna sem í dag eru miklu stærri. Ástæða er til þess að taka sérstaklega fram að fiskeldi annað en laxeldi í sjó er í raun óviðkomandi deilunum. Framleiðsla og sala á hrognum, seiðum og öldum fiski svo sem lúðu og þorski hefur engin áhrif á laxastofna í íslenskum ám og er því málinu óviðkomandi, það er aðeins laxeldið í sjó sem talin er geta valdið hættu á erfðablöndum við þá stofna sem fyrir eru í ánum.

Reynslan er ólygnust

Deilur um þetta eru ekki nýjar af nálinni, minna má á að norskur laxastofn hafi verið hér á landi í 20 ár. Um það voru miklar deilur af sömu ástæðu og nú og þáverandi landbúnaðarráðherra Jón Helgason skipaði nefnd til þess að gera tillögur til sátta. Nefndin varð sammála um að ekki þætti fært að taka neina áhættu sem skaðað gæti íslenska náttúru í bráð og lengd. Samkomulag varð um að norskættuð hrogn, seiði eða lax færu aldrei í hafbeit eða til eldis í sjókvíum við strendur Íslands vegna þess að menn óttuðust erfðablöndun við íslenska laxastofna. Nú hefur nýlega verið frá þessu brugðið, leyft sjókvíaeldi með þeim afleiðingum að norskir laxar hafa sloppið úr kvíunum og gengið upp í laxveiðiár. Þessi reynsla vísar til þess að skynsamlegast sé að halda sig við fyrri ákvörðun. Þess vegna er óhjákvæmilegt að finna betri lausn en landbúnaðarráðherra lagði til í frv. sínu í mars sl. og lögfest var í sumar. Að því er unnið.

Kristinn H. Gunnarsson

Athugasemdir