Ákvörðun Alþingis árið 1999 um endurskoðun laganna var ekki að tilefnislausu, miklar deilur hafa staðið um fiskveiðistjórnunina í mörg ár og fyrir síðustu Alþingiskosningar vildu framsóknarmenn ná sátt um þetta grundvallarmál íslensks samfélags sem væri í samræmi við réttlætiskennd þjóðarinnar, eiganda auðlindarinnar.
Fyrir liggur sú stefna flokksins að áfram verði byggt á tvískiptu kerfi, aflamarkskerfinu og smábátakerfi, þar sem smábátakerfið verði blandað aflamarks- og sóknarmarkskerfi svo sem verið hefur. Endurskoðun laganna beinist því ekki að því að skipta um stjórnkerfi heldur fremur að gera lagfæringar á því auk almennrar úttektar á árangri stjórnunarinnar.
Ágreiningsatriðin og stefna Framsóknarflokksins.
Helstu ágreiningsefnin lúta að heimildum handhafa veiðiheimilda til þess að fénýta veiðiheimildirnar án þess að fyrir þær hafi verið greitt, samþjöppun veiðiheimilda, byggðaröskun og brottkast afla.
Áherslur Framsóknarflokksins á undanförnum árum hafa tekið mið af ofangreindum atriðum. Kosningastefnuskrá flokksins fyrir síðustu Alþingiskosningar bar yfirskriftina breytinga er þörf og þar var lagt til að skattleggja söluhagnað þeirra sem selja frá sér og fénýta í eigin þágu afnotarétt að auðlindunum. Ennfremur var ákveðið að áfram yrði unnið að þróun úrræða til þess að bregðast við vanda byggðarlaga sem er mjög háð sjávarútvegi, þar var nefnt að til álita kæmi að halda eftir aukingu aflaheimilda, sem yrði meðal annars notaðar til að bregðast við áföllum í sjávarútvegi og til leigu á almennum markaði.
Í ályktun síðasta flokksþings, fyrr á þesu ári, er tekið fram að markmið nýrrar löggjafar um stjórn fiskveiða eigi m.a. að tryggja atvinnugrundvöll sjávarbyggða, uppbyggingu fiskistofna og jafnræði aðila í greininni og þannig í veg fyrir að stétt leiguliða myndist í henni. Tók þingið undir þau sjónarmið auðlindanefndar að setja í stjórnarskrá Íslands ákvæði um að fiskistofnarnir séu sameiginleg auðlind allrar þjóðarinnar og eign hennar. Tók þingið einnig undir þá niðurstöðu auðlindanefndar að greiða beri gjald fyrir afnot af auðlindinni og fól sérstökum starfshópi að gera ítarlega úttekt á þeim tveimur leiðum sem auðlindanefnd bendir á , fyrningarleið og veiðgjaldsleið. Ályktað var um allmörg atriði, svo sem að auka byggðakvóta til að treysta grundvöll sjávarbyggða, að jafna starfsskilyrði landvinnslu og sjóvinnslu
og að efla hafrannsóknir og styrkja með því grundvöll fiskveiðiráðgjafar.
Árangur stjórnunarinnar.
Eðlilegt er að reynt sé að leggja mat á hvernig til hefur tekist með stjórnun fiskveiðanna. Markmiðið hefur verið að vernda fiskistofnana og byggja þá upp og með framsalinu sem tekið var upp fyrir tíu árum var stefnt að aukinni hagkvæmni. Hins vegar voru markmiðin almennt orðuð og fremur óljóst hvaða árangri þarf að ná til þess að uppfylla markmiðin.
Uppbygging helstu botnfiskstofna hefur valdið vonbrigðum. Veiðar á þorski hafa aðeins eitt ár af síðustu tíu ,árið 1991, náð 250 þúsund tonnum en í 8 ár af tíu árunum þar á undan. Helming síðasta áratugs hefur veiðin verið minni en 200 þúsund tonn á ári en aldrei næstu 10 ár þar á undan.Þó hefur ráðgjöf fiskifræðinga verið allvel fylgt allan tímann, og nákvæmlega síðustu ár. Þrátt fyrir það er óljóst hvað fiskifræðingar telja að megi veiða t.d. næsta áratug.
Hagræðing sem orðið hefur í útgerð frá því að framsal var leyft virðist ekki vera mikil. Fjármagnsstofn í fiskveiðum hefur aðeins minnkað um 1,18% á ári árin 1991-1998, skipum hefur lítið fækkað og þau eru stærri og öflugari en áður. Framanaf leidi framsalið til þess að skuldir sjávarútvegsins lækkuðu og voru árið 1995 komnar niður fyrir 120 milljarða kr. og voru þá um 25 milljörðum kr. lægri en árið 1989 þegar þær urðu mestar. Eftir 1995 vaxa skuldirnar hratt og eru áætlaðar nú um 182 milljarðar króna og hafa aukist um liðlega 50% á rúmum 5 árum.Rekstrarafkoman á þessum tíma hefur verið þokkaleg og öll árin verið hagnaður af útgerðinni svo skuldaaukningin stafar ekki af rekstrarvanda í heildina tekið.Spurning er hvort þessi árangur sé í samræmi við væntingar.
Það sem líklegast sýnist best jákvæðan árangur er hátt verð á veiðiheimildum.Það hækkaði mikið á fáum árum,þannig fjórfaldaðist verð á varanlegum þorskheimildum á skömmum tíma og þótt það hafi sigið nokkuð er enn um þreföldun verðsins að ræða. Þetta háa verð sýnir mat útgerðarmanna á því að unnt er að stunda arðbæra útgerð þótt greitt sé fyrir veiðiheimildir. Trú útgerðarmanna sjálfra á framtíð greinarinnar við þessi skilyrði er líklega besti mælikvarðinn á stöðu greinarinnar til lengri tíma.
Þróun núverandi kerfis.
Framsalinu fylgir að handhöfum veiðiheimilda er heimilt að selja eða leigja heimildirnar. Í þeim tilvikum þar sem ekki var greitt fyrir heimildirnar er um mikinn hagnað að ræða. Verð á veiðiheimildunum var fyrstu árin fremur lágt eftir að framsalið var leyft en á árinu 1994 tekur það að stíga, sérstaklega verð á varanlegum heimildum. Í skýrslu auðlindanefndar er verðmæti veiðiheimilda allra kvótabundinna tegunda áætlað vera um 290 milljarðar króna svo það þarf engan að undra að mikil ólga verði meðal almennings þegar handhafar veiðiheimildanna geta selt þær fyrir háar fjárhæðir. Samkvæmt upplýsingum frá Seðlabanka Íslands hafa varanlegar veiðiheimildir verið seldar fyrir um 50 milljarða króna frá ársbyrjun 1995 eða um 20% heimildanna. Auk þess hefur verið unnt að fénýta verðmætin með sölu á hlutabréfum í útgerðarfyrirtækjum, en ekki eru til upplýsingar um umfang þess. Engu að síður eru ennþá mikil verðmæti í veiðiheimildunum sem ekki hafa verið seld eða fénýtt með óbeinum hætti.
Þá er leiga veiðiheimilda vaxandi þáttur í útgerð og árið 1999 er kvótaleiga áætluð um 2800 mkr. skv. upplýsingum frá Þjóðhagsstofnun.
Af núverandi ástandi leiðir:
1. Mismunur verður milli aðila eftir því hvort þeir búa við úthlutun veiðiheimilda eða hafa aflað sér þeirra með kaupum eða leigu. Síðarnefndi hópurinn þarf að ráðstafa árlega hluta af tekjum sínum til hinna sem endurgjald fyrir veiðiheimildirnar. Þetta fyrirkomulag ýtir undir þróun leiguliðakerfis.
2. Verulegt gjald er greitt árlega fyrir veiðiheimildirnar. Milljarðar króna eru árlega greiddir í leigu og tugmilljarðar króna hafa þegar verið greiddir fyrir varanlegar heimildir. Nýir útgerðarmenn koma inn í greinina á hverju ári, þannig að sá hópur sem greiðir gjald fyrir aðganginn að fiskimiðunum mun fara stækkandi. Auðlindagjaldið er löngu komið á og útgerðarmenn sjálfir hafa ákveðið gjaldið með verðlagningu veiðiheimildanna. Fjárhæðin mun fara vaxandi ár frá ári.
3. Samþjöppun veiðiheimilda verður mjög hröð eins og fram kemur á bls. 27 í skýrslunni með tilheyrandi byggðaröskun.
Rétt er að taka fram að eðlilegt var í upphafi stjórnunar veiða með aflamarkskerfi að úthluta réttindum samkvæmt veiðireynslu og reyndar vandséð að önnur skynsamleg leið hafi verið til. Telja má víst að ákvæði stjórnarskrár um atvinnuréttindi hafi átt við útgerðarmenn á viðmiðunarárunum, þannig að þeir hafi þá átt, umfram aðra menn, rétt til þess að stunda útgerð. Öðru máli gegnir um rétt til þess að fénýta veiðiheimildirnar sem þannig voru fengnar. Sala eða leiga veiðiheimilda var ekki þáttur í útgerðinni og umrætt ákvæði getur því vart átt við. Stjórnarskrárákvæðið verndar því aðeins , að mínu mati, þá atvinnu sem var stunduð, útgerð og veiðar á fiski.
Þegar framsal veiðiheimildanna var leyft hefði verið eðlilegast að ljúka upphaflegri úthlutun og gefa hæfilega aðlögun að breyttu rekstrarumhverfi.
Leiðir til úrbóta.
Þar sem gagnrýnin beinist að úthlutun réttinda í eigu þjóðarinnar án endurgjalds, er eðlilegast að mæta gagnrýninni með því að innkalla réttindin og selja síðan. Með framsali réttindanna eru handhafar þeirra þá að selja það sem þeir hafa keypt og greitt fyrir. Beinast liggur fyrir að selja réttindin á markaði. Þessi lausn, svonefnd fyrningarleið, felur í sér að ljúka núverandi úthlutun veiðiheimildanna með því að innkalla þær á tilteknu árabili og ráðstafa þeim síðan á markaði.
Fram hafa komið nokkrar tillögur aðrar og er þar fyrst að telja bann við framsali milli útgerðarmanna, þá skattlagningu hagnaðar af beinni sölu og leigu, skattlagningu hagnaðar af sölu hlutabréfa í sjávarútvegsfyrirtækjum, álagning árlegs gjalds á handhafa veiðiheimildinna, svonefnt veiðigjald og loks að leyfð veiði umfram tilgreind mörk falli utan útgefinna veiðiheimilda og að ríkið selji þær aflaheimildir á markaði.
Fyrsta leiðin, bann við framsali milli útgerðarmanna þýðir að ríkið sér um sölu veiðiheimilda sem útgerðarmenn nýta ekki sjálfir. Af henni leiðir að allar veiðiheimildir verða á markaði þegar þeir eru hættir útgerð sem fyrstu úthlutun fengu. Þá verður ástæðulaust að banna framsal milli útgerðarmanna og niðurstaðan verður sú sama og skv. fyrningarleið.
Það er vel framkvæmanlegt að skattleggja sölu og leigu veiðiheimilda með því að starfrækja sérstakan markað þar sem viðskiptin fari fram, því getur þessi leið mætt framkominni gagnrýni að einhverju leyti. Á hinn bóginn geta verið annmarkar á framkvæmd við sameiningu fyrirtækja eða sölu hlutabréfa.
Varðandi skattlagningu á hagnað af sölu hlutabréfa í sjávarútvegsfyrirtækjum þá er vandkvæðum bundið að hafa sérreglu um tiltekna atvinnugrein en engu að síður unnt fyrir ríkið að ná inn hluta af hagnaðinum.
Veiðigjaldsleiðin er ólík öðrum tillögum að því leyti að hún tengist ekki sölu eða leigu veiðiheimilda þegar slíkt á sér stað heldur er árleg skattlagning. Auðlindanefnd bendir m.a. á þessa leið og segir að hún muni koma með tímanum að vissu leyti í stað sérstaks skatts á hagnað af kvótasölu. Ókostur við þessa leið er að greitt er tiltölulega lágt gjald til ríkisins , t.d. 4-5 kr/kg í þorski, en leiguverð á markaði er miklu hærra eða um 120 kr/kg um þessar mundir. Eftir sem áður verður hægt að fénýta veiðiheimildina mikið.
Sú leið að setja þak á úthlutun veiðiheimilda án endurgjalds og selja á markaði það sem umfram er, kemur til móts við gagnrýnina, en þá skiptir máli hvar þakið er sett.
Fyrningarleiðin vænlegust.
Mögulegt er að beita blandaðri leið, t.d. skattleggja bein viðskipti, setja þak á endurgjaldslausa úthlutun og innheimta veiðigjald, en einfaldasta lausnin og sú sem best mætir framkominni gagnrýni er innköllun veiðiheimilda samkvæmt fyrningarleið og ráðstöfun þeirra á markaði. Eðlilegt er að veittur sé góður aðlögunartími þannig að fyrirtæki geti staðið við skuldbindingar sínar og búið sig undir breytingarnar. Fyrning veiðiheimilda um 3 – 5 % á ári þýðir að breytingin tekur 20 – 33 ár. Samkvæmt því hefur hvert fyrirtæki núverandi veiðiheimildir að fullu í 10 – 17 ár. Kaupverð varanlegra veiðiheimilda er um 7 –8 sinnum leiguverð. Það dugar því að hafa veiðiheimildirnar undir höndum í 10 ár til þess að greiða upp kaupverðið og hafa arð af kaupunum. Hafa verður í huga að núverandi úthlutun hefur staðið í 17 ár sem er til viðbótar innköllunartímanum.
Fleira mælir með fyrningarleiðinni. Nefna má eftirfarandi:
1. Verð á veiðiheimildum verður lægra þar sem það mun miðast við þær tekjur sem hægt er að hafa af nýtingu þeirra í stað þess jaðarverðs sem nú er.
2. Jafnræði verður milli aðila þar sem allir verða að afla sér veiðiheimilda á markaði. 3. Samkeppni um veiðiheimildir leiðir til þess að þróun í greininni verður fremur á grundvelli hagkvæmustu útgerðar en frumúthlutunar veiðiheimildanna.
4. Útgerð frá byggðarlögum sem liggja vel við miðum mun eflast.
5. Útgerðarmenn sjálfir ákveða það verð sem greitt verður fyrir veiðiheimildirnar.
Málamiðlun var möguleg.
Auðlindanefndin leggur til að auðlindagjald verði lagt á og bendir á tvær leiðir, fyrningarleið og veiðigjaldsleið. Þær eru ólíkar einkum að því leyti að fyrningarleiðin lýkur núverandi úthlutun en veiðigjaldin viðheldur henni. Það fer ekki á milli mála að ég tel fyrningarleiðina mun betri leið en veiðigjaldið, þar sem hún tekur á helstu ágreiningsatriðum málsins. Framsóknarflokkurinn hefur báðar þessar leiðir til athugunar í starfi sínu.
Í endurskoðunarnefndinni var að frumkvæði annars fulltrúa þingflokks Sjálfstæðisflokksins leitað samkomulags um málamiðlun sem laut að því að færa árlega hluta af veiðiheimildunum í tímabundna samninga milli handhafa veiðiheimildanna og ríkisins. Greitt yrði fyrir hluta veiðiheimildanna með fyrningu og þannig náð inn fyrirframákveðinni upphæð í auðlindagjald. Þarna var um að ræða blandaða aðferð fyrningar og veiðigjalds. Meirihluti var í nefndinni fyrir því að fara þessa samningaleið en hún var slegin út af borðinu undir lokin í nefndarstarfinu. Á því leikur enginn vafi, að mínu mati, að niðurstaða meirihluta nefndarinnar um veiðigjald er mun ólíklegri til þess að auka sátt um stjórn fiskveiða en sú málamiðlun sem rædd var.
Veiðar smábáta.
Nauðsynlegt er af byggðasjónarmiðun að hafa tvískipta fiskveiðistjórnun. Þar gegnir smábátaútgerð því hlutverki að styrkja byggðina. Undanfarin ár hefur smábátaútgerðin eflst og sérstaklega á landssvæðum þar sem útgerð í aflamarkskerfinu hefur dregist saman. Svigrúmið sem smábátaútgerðinni var veitt hefur reynst öflugasta byggðaaðgerðin til mótvægis við samþjöppunina í aflamarkskerfinu. Er þetta sérstaklega áberandi á Vestfjörðum.
Sú ákvörðun að hrinda í framkvæmd kvótasetningu í aukategundum dregur verulega úr tekjumöguleikum smábátaútgerðarinnar, þar sem veiðiheimildir í ýsu og steinbít verða miklu minni en veiðin hefur verið undanfarin ár. Þar með veikist verulega atvinnulíf í þeim byggðarlögum sem einkum styðjast við útgerð smábáta. Fyrirsjáanlegt er að umtalsverður samdráttur verður í atvinnu og tekjum. Nauðsynlegt er að bregðast við með því að heimila smábátum að veiða í samræmi við meðaltal síðustu ára verði kerfið óbreytt.
Þá hefur þegar komið í ljós verulegir annmarkar á því að kvótasetja aukategundir vegna breytilegs meðafla eftir svæðum og árstímum. Við þessar aðstæður verður að draga úr útgerð eða brottkast eykt.
Rétt er að minna á að eindregnar óskir stóðu til þess að veiðikerfi smábáta yrði með svipuðum hætti og verið hefur síðan 1996 og lögðu talsmenn Landssambands smábátaeigenda fram álitsgerð tveggja lögfræðinga, Sigurðar Líndals og Skúla Magnússonar til rökstuðnings fyrir því að unnt væri að stjórna veiðum smábáta með þeim hætti þrátt fyrir dóm Hæstaréttar frá 1998. Því hafnaði sjávarútvegsráðherra á vordögum með vísan til lögfræðiálits nokkurra valinkunnra lögfræðinga, sem staðhæfði að slíkt væri stjórnarskrárbrot. Við eftirgrennslan kom í ljós að umrætt lögfræðiálit er óundirritað og því engin staðfesting fyrirliggjandi frá umræddum lögfræðingum á aðild þeirra. Til viðbótar er niðurlagskafli álitsins birtur í skýrslu meirihlutans nánast orðréttur á bls. 18 og 19 án þess að fram komi hvaðan þessi kafli er og er eingu líkara en að umræddur texti sé álit nefndarmanna. Verður ekki ályktað af þessu að umrætt álit hnekki áliti því sem Landssamband smábátaeigenda lét vinna. Er því nauðsynlegt að athugað verði hvort áfram er unnt að stjórna veiðum smábáta á grundvelli þess skipulags sem gilti til 1. september sl. með þeim breytingum sem Landssamband smábátaeigenda hafði kynnt. Ég legg til að óháður aðili verði fenginn til þess að taka saman álitsgerð. Það yrði tvímælalaust farsælasta niðurstaðan og víðtækur stuðningur vís við hana. Má þar nefna m.a. ályktun flokksþing Framsóknarflokksins í mars sl.,þar sem ályktað er að smábátakerfið verði áfram blandað aflamarkskerfi og sóknarmarkskerfi.
Framkomnar tillögur og ábendingar.
Til viðbótar því sem áður en nefnt um stjórnun fiskveiða með tvískiptu kerfi, aflamarkskerfi og smábátakerfi, umfjöllun um stjórnun smábáta, fyrningaleið og blandaða leið er bent á eftirfarandi:
1. Auðlindanefnd gerði tillögu um nýtt ákvæði í VII. kafla stjórnarskrárinnar þar sem náttúruauðlindir sem ekki eru háðar einkaeignarrétti verði lýstar þjóðareign. Ég tek undir þá tillögu.
2. Auðlindanefnd lagði í áliti sínu til að um náttúrurauðlindir í þjóðareigu, svo sem nytjastofna sjávar, gildi sú meginregla að afnotagjald verði lagt á og standi undir kostnaði ríkisins af rannsóknum og eftirliti með nýtingu auðlindanna og auk þess fái þjóðin sýnilega hlutdeild í þeim umframarði (auðlindarentu) sem nýting auðlindanna skapar. Ég tel rétt að innheimt auðlindagjald miðist í meginatriðum við tillögur auðlindanefndar, enda náðist þar pólitískt samkomulag fulltrúa allra flokka sem sæti áttu í nefndinni.
3. Ég tek undir tillögur um 350 – 500 milljónum króna verði árlega varið til atvinnuuppbyggingar í þeim byggðarlögum sem treyst hafa á sjávarútveg. Ég legg áhersla á að þetta átak hefjist þegar á næsta ári og verði undir yfirstjórn iðnaðaráðuneytisins sem fer með byggðamálin. Ég tel miður að fjárhæðirnar hafi verið lækkaðar um 150 milljónir króna undir lok nefndarstarfsins.
4. Ennfremur styð ég að hluti tekna af auðlindagjaldi renni til sveitarfélaga. Auðlindanefnd lagði til í sínu áliti að helmingur gjaldsins rynni til sveitarfélaganna og er lagt til að farið verði að tillögu nefndarinnar. Í endurskoðunarnefndinni virtist hægt að ná samkomulagi um að fjórðungur gjaldsins rynni til sveitarfélaga en tillaga meirihlutans um að allt að fjórðungur þess sem er umfram einn milljarð króna gangi til þeirra gengur of skammt.
5. Ég tek undir sjónarmið auðlindanefndar varðandi heimild til þess að framselja aflahlutdeild frá fiskiskipi til fiskvinnslustöðvar. Erfitt er að skilgreina vinnslufyrirtæki nægilega skýrt til þess að byggja megi sérstaka úthlutun á því.
6. Óráðlegt er að draga úr veiðiskyldu til fyrra horfs bæði vegna sjónarmiða sjómanna og þeirrar gagnrýni sem fénýting veiðiheimilda sætir. Þá verður að telja óskynsamlegt að auka verulega hámarkshlutdeild einstakra aðila í fiskistofnunum í ljósi þess hversu hröð samþjöppun veiðiheimilda er í greininni síðustu ár. Þó getur öflugt smábátakerfi gert það að verkum að óhætt er að hnika þessum mörkum til.
7. Nauðsynlegt er að auka byggðakvóta, sérstaklega ef veiðigjaldsleið verður ofan á, til þess að bregðast við áhrifum framsalsins. Bent er á að áður fyrr voru 12.ooo tonn af botnfiski sérstaklega ætluð til ráðstöfunar í byggðarlögum sem misst höfðu verulegan hluta af sínum kvóta. Þörfin fyrir þennan kvóta hefur síst minnkað með árunum.
8. Brottkastið er verulegt vandamál og aukin kvótasetning dregur ekki úr því. Þannig má heita víst að hjá smábátum aukist brottkast við kvótasetningu aukategunda. Rétt er skoða betur það fyrirkomulag sem var hjá smábátunum að aflamark var í helstu tegundinni en sóknarmark í aukategundum. Upplýsingar um mikið brottkast vísa oft til þess að meðafli er kvótabundin tegund og að aflamark sé lágt í henni. Þá upplýsa færeysk stjórnvöld að brottkast sé óverulegt vandamál í sóknardagakerfi þeirra og því er eðlilegt að skoða slíka útfærslu að einhverju leyti.
Niðurstöður.
Að öllu ofanrituðu samanlögðu legg ég til að:
1. farin verði fyrningarleið
2. veiðar smábáta grundvallist á samkomulagi landssambands smábátaeigenda við sjávarútvegsráðherra sem gert var 1996, enda brjóta það ekki í bága við stjórnarskrá
3. byggðakvóti verði aukinn
4. dregið verði úr kvótasetningu fisktegunda sem veiðast sem meðafli
Reykjavík 23. september 2001,
Athugasemdir